十八大以来，随着商品和服务行业的快速发展，许多经营者为吸引客户，采用了一次收费、逐次扣款、消费打折、多存多送的经营方式，对消费者来说即“预付卡消费”。预付卡消费是对传统消费的突破，既便利消费者，刺激扩大消费，也便利商家绑定客户，快速回笼资金，实现商家和消费者的“双赢”。但在“双赢”背后，潜存着巨大风险，这种风险则由消费者承担，其一损失了预付款利息，其二丧失了自由选择权，其三容易陷入“霸王条款”陷阱。如何依法对预付卡消费进行有效监管（做到事前风险防控、事中监督管理、事后有效救济），是当前民生领域所面临的重要课题。

河北省市场监督管理局、省公安厅、省商务厅及时召开“单用途商业预付卡专项整治”会议，邢台市桥西区市场监管局以本次专项整治为契机，对困扰市场发展、影响民生的预付卡消费进行了调查与思考。

一、预付卡消费的主要行业和表现

预付卡消费分为记名卡和不记名卡两种类型。2016年，桥西区消协受理预付卡消费投诉全年27件，2017年全年33件，2018年全年受理41件，整体呈上升趋势。

预付卡消费主要有以下几种行业：健身、游泳、洗车、洗浴、洗衣、商超、餐饮、美容、美发、足疗保健、母婴用品、娱乐等。

消费纠纷主要表现：

（一）擅自终止服务。实践中最常见的情况就是预付卡经营者“跑路”且无法取得联系，导致预付卡无法继续使用。还有的经营者经营权转移、变更经营地址，未提前告知持卡消费者，消费者无法购买商品或享受服务。

（二）设置“霸王条款”。在办理预付卡时，经营者普遍不主动提供书面协议，甚至有的还拒绝签订协议。部分经营者提供的合同文本，含有不公平不合理的如“剩额不退”、“不得转让”等霸王条款。消费者外出务工、卡遗失、过期等原因，要求商家延期使用、补费或者退费，商家以“一经售出，概不退款”、“消费过期作废”、“本店拥有最终解释权”等条款予以拒绝。

（三）存在虚假宣传。经营者为吸引消费者办卡，在宣传、介绍预付卡消费项目时，采取夸大宣传的方法，只介绍各种优惠的额度和种类，故意隐瞒重要消费信息，存在片面宣传情况，当消费者办卡后，商家服务与当初的承诺相差甚远，产品质量和服务也不尽如人意。

（四）增加消费者责任。经营者在预付卡消费过程中，存在要求消费者再充值才能享受一定折扣的情况。经营者由于商品或服务质量、虚假宣传等问题产生消费纠纷后导致消费者退费难。在同意消费者的预付卡余额退款时，经营者为了自身利益，退款金额按原价计算消费费用，不享受折扣价格等。

（五）存在诈骗行为。部分经营者不以诚信经营为基础，通过销售预付卡套取现金，借机敛财，实施诈骗，最后携款外逃，导致大量预付款消费者蒙受损失。比如：桥西区某健身店关门前一个月还在向消费者推出“充费3000元赠送2000”活动；桥西区某美容保健店关门前一直办理“预存健身费优惠活动”，第二天却关门大吉。经营者事前大肆敛财，事后销声匿迹，严重侵害消费者权益，造成集体上访，影响恶劣。

（六）个人信息被泄露。消费者在办理预付卡时，大多数经营者要求消费者填写个人信息，主要包括身份信息，电话号码，甚至要留身份证复印件，家庭地址等信息，以便建立会员档案，提供有针对性服务。一些不良商家在经济利益驱动下，不遵守约定擅自向第三方转卖消费者的个人资料，第三方往往会利用消费者个人资料，从事不法活动，谋取私利或利用电话和手机短信向消费者推销各种与其无关的商品和服务。

二、预付卡消费纠纷产生的原因

（一）法律法规不健全。目前，在预付卡消费领域，只有《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十三条、《河北省消费者保护条例》第二十五条、商务部的《单用途商业预付卡管理办法》、原工商总局的《侵害消费者权益行为处罚办法》第十条进行了相应的规范，但力度较弱、空白较多，缺乏综合性的法律法规，监管和维权的强度薄弱。其中《单用途商业预付卡管理办法》虽然对商业预付卡的发放单位的资质要求、备案、发行、资金管理、法律责任作出了规定，但是该办法只适用于企业法人，对于事实大量存在的实施预付卡消费的个体经营者没有制约，而商业风险薄弱容易出问题的恰恰正是这些个体经营的市场主体，其经营规模没有限制，商业信誉度没有要求，准入门槛几乎没有，大量经营规模小、资质差的商家如小饭店、小超市及美发美容店、游泳、健身等涌入预付卡营销行列，加大了消费者的风险，少数一部分还存在着骗资、逃薪、欺诈等诸多违法现象。

（二）监管职责不清。预付卡消费市场的快速发展，法律规范的相对滞后，导致目前预付卡消费的规范管理较为复杂。现行法律法规未对预付卡性质做出明确界定，从实践来看，预付卡消费监管分属商务、市场以及公安等部门，既没有统一的监管单位，也没有建立多部门联合的综合监管机制，导致职责不清。根据商务部《单用途商业预付卡管理办法》规定，从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人，其市场监管主体为各级商务部门，但发售预付卡消费最多的个体工商户却不在该办法的规范调整范围内，个体工商户的日常经营行为的监管主体又为各级市场监管部门，所以造成“九龙治水”的局面，维权渠道还不顺畅。

（三）经营者诚信缺失。实践中来看，发售预付卡的经营者诚信缺失是导致问题产生的根本原因。当消费者选择预付卡消费后，消费款预先支付，资金都回流到经营者手中，消费者就丧失了在消费过程中的主动权和选择权，能否享受到应有的服务、商品的质量是否保证，都全凭经营者道德和良心。目前，很多失信行为得不到有效的法律制裁，当失信的成本远远小于失信而获得的利益时，经营者转向利益选择失信，采取违法手段侵害消费者的合法权益。

（四）消费者维权意识薄弱。消费者在消费时，由于信息不对称，对经营者的资质、规模、经营管理等状况一般未作深入了解。同时，经营者在发售预付卡消费时，绝大多数都包含一定的折扣，消费者往往被眼前利益所吸引，在不清楚经营者实际经营状况、品牌信誉度的情况下，盲目购买使用，因消费中的不合理、不科学而导致合法权益受到侵害等问题和消费纠纷产生时，许多消费者因维权意识不足和证据缺失，存在不惹是非的观念，在明知经营者侵害自己的权益时，忍气吞声，自认倒霉。

三、市场监管部门在预付卡消费中监管对策

(一)找准法律依据，明确部门职责。经过对《消费者权益保护法》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《广告法》、《产品质量法》、《河北省消费者权益保护条例》、《侵害消费者权益行为处罚办法》再学习，笔者认为市场监管部门在预付卡消费监管中主要有以下职责：一是依法监管预付式经营者的主体资格；二是依法查处虚假违法服务广告、虚假宣传等不正当竞争行为；三是依法查处销售假冒伪劣商品违法行为；四是依法查处利用合同格式条款侵害消费者合法权益的行为；五是依法查处其他欺诈消费者行为。

（二）开展宣传教育，提升维权意识。充分发挥12315投诉举报平台和“一会两站”消费维权投诉举报网络的作用，结合“3.15”消费者权益保护活动、“12.4”普法宣传活动等，充分利用网络、报纸、电视等新闻媒体，在大型商场、超市、社区开辟宣传专栏等形式宣传《消费者权益保护法》、《合同法》、《河北省消费者权益保护条例》等涉及预付卡消费的法律法规和预付卡消费的潜在风险，发布“消费提示”和“消费警示”，公布典型案例，曝光违法侵权行为，引导经营者诚信守法经营，加强消费教育引导。

（三）组织专项整治，打击侵权行为。通过开展“拉网式”清查，全面掌握辖区内预付卡消费经营者基本信息，将其作为重点监管对象。对检查中发现的预付卡消费侵权行为，特别是虚假宣传、违法广告、利用格式合同欺诈消费者等行为依法依规从严从快查处，增加经营者违法成本。结合企业信用信息公示平台，依法向社会公示预付卡消费领域的行政处罚案件。通过抓点扩面、试点先行的方式，为预付卡消费监管工作推行积累经验。同时，对涉嫌犯罪的案件，及时按规定向公安机关进行移送。

（四）引入行政指导，构建长效机制。在预付卡消费监管工作中，突出行政指导，督促经营者合法经营，落实主体责任，建立健全预付卡查验、备案制度、建立预付卡发放台账、履行告知和消费者个人信息保护义务、建立和落实消费纠纷协商和解、经营者首问和先付赔偿等制度。同时探索将强化预付消费监管与创建“消费者满意示范单位”、“文明诚信示范企业”等活动相结合，引导经营者合法经营，共同营造安全放心的预付卡消费环境。

（五）加强风险防控，探索引入第三方监管预付卡资金机制。比如，设立“预付卡保证金账户，”由监管部门或引入银行、微信、支付宝等金融系统平台，要求发放预付卡的经营者向银行、微信、支付宝等金融系统申请建立专门账户，由银行、微信、支付宝等金融系统统一存、管预付卡资金，对资金进行有效监督。经营者在经营场所定期公示预付凭证资金总量和使用情况。

四、预付卡消费中各部门协同监管的建议

(一)完善法律制度建设。应从立法层面出台专门的或综合性的法律法规或规章，明确发售单位资格、责任义务、违约责任、监管部门、消费者救济途径等种种细则，使预付卡消费有法可依。法定监管部门应建立预付卡消费发售的登记、申报、备案制度，完善“黑名单”制度，强化对经营者的监管并加大执法力度，增加商家的违约成本。完善预付卡消费准入和保障制度建设，对从事预付卡消费的经营者进行必要的限制，提高准入标准，建立风险保证金制度或第三方支付制度，完善退款机制，杜绝经营者因经营不善倒闭歇业或是刻意关门，导致消费者预付卡消费无法使用或退款而造成损失。

（二）强化职能部门监管。商务、市场监管、公安、金融、教育等部门各司其职，互通信息，依据现有法律法规，严厉打击预付卡消费市场违法行为，完善预付卡消费的发售备案制度，提高可行性。同时，积极推行预付卡消费合同示范文本，防止以不平等格式条款损害消费者利益。一旦因预付卡消费发生群体性消费纠纷，应该由市场监管、公安、商务、金融、消协等部门各履其职，共同配合来完成处置和善后工作。涉及商业诈骗的，公安部门应严厉打击。发挥行业协会的自律功能，引导其制定预付卡消费的行业规范和标准，督促经营者承担法律规定的义务和有关社会责任，帮助经营者建立并执行各项自律制度。

（三）完善经营者信用机制。经营者诚信的缺失是造成预付卡消费问题的根本原因，因此要更加注重法律法规教育和典型案件宣传，宣传推广先进的经营模式，督促行业自律。进一步完善信用监管机制，建立和培育诚信经营体系，加强对开展预付卡消费的经营者的监督管理，逐步完善信用“黑名单”制度，定期向社会公示，引入限制及禁止发售预付卡消费费管理机制，让“黑名单”内的经营者承担“一处失信，处处受限”的后果，完善诚信缺失退出机制，增加违法经营的成本。鼓励和扶持诚信守法的经营者发展，使其享受诚信经营带来的市场红利，逐步建立经营者和消费者“双赢”的预付卡消费环境。

（作者系河北省邢台市桥西区消费者协会秘书长 乔建民）